IL TRIBUNALE DI ROMA
(Seconda Sezione Lavoro)
in persona del giudice, dott. Antonio Maria Luna a scioglimento
della riserva assunta all'udienza del 22 ottobre 2015, ha pronunciato
la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n. 36152 del
Ruolo generale affari contenziosi dell'anno 2014, vertente tra:
1) Aiello Ignazio, 2) Amico Maria, 3) Amico Maria, 4)
Andreetti Silvia, 5) Angeloni Donatella, 6) Antonelli Silvia, 7)
Appolloni Claudia, 8) Aprile Domenico, 9) Arcangeletti Enrico, 10)
Argiro' Catia, 11) Baglioni Daniela, 12) Barbanti Emanuele, 13)
Barbieri Valerio, 14) Barocchi Silvia, 15) Battista Aldo, 16)
Battista Silvia, 17) Bellardini Daniele, 18) Bernabei Enrico, 19)
Biasin Claudia, 20) Bigazzi Simonetta Giovanna Elita, 21) Bodini
Luca, 22) Bonci Francesca, 23) Borcime Federica, 24) Bottecchia
Deborah, 25) Bova Caterina, 26) Brunello Sonia, 27) Bruni Bruna, 28)
Bruni Mariateresa, 29) Brutti Simona, 30) Burburan Ilaria, 31)
Calzetta Claudio, 32) Campagna Sandra, 33) Cannizzo Marcello, 34)
Canzanella Carmine, 35) Carcani Giulio, 36) Casadei Roberta, 37)
Casinelli Anna Rita, 38) Castronuovo Maria, 39) Cerrone Stefania, 40)
Cesarini Paolo, 41) Colantoni Maria Pia, 42) Colecchia Paolo, 43)
Colella Cristina, 44) Comparato Franco, 45) Conti Stefano, 46)
Cortese Andrea, 47) Costa Ruibal Maria del Carmen, 48) Curatolo
Daniela, 49) D'Ercole Martina, 50) De Girolamo Andrea, 51) De Marco
Stefano, 52) De Palma Maurizio, 53) De Paolis Domenica, 54) De Santis
Massimo, 55) Del Beato Caterina, 56) Desideri Carlo, 57) Di Bona
Andrea, 58) Di Giacomo Carlo, 59) Di Giacomocarlo Nadia, 60) Di Siena
Anna, 61) Di Ventura Maria, 62) Fabi Catia, 63) Falcone Silvia, 64)
Felici Flavia, 65) Felici Paolo, 66) Filocamo Vittoria, 67) Fiore
Daniela, 68) Fiore Lucia, 69) Formisano Osvaldo, 70) Forti Fausto,
71) Fortunato Laura, 72) Gandolfo Anna Maria, 73) Gentili Elisa, 74)
Giambanco Piergiuseppe, 75) Giannotti Tiziana, 76) Giglietti Sonia,
77) Ginese Angelo, 78) Ginese Gabriella, 79) Greco Fabio, 80)
Guadagno Saverio, 81) Guardalupi Cecilia, 82) Guerra Fabrizio, 83)
Gulisano Cinzia, 84) Ionta Carlo, 85) Isola Raffaella, 86) Iuzzarelli
Roberto, 87) Lilli Francesca, 88) Liuti Maurizio, 89) Lo Moro Carmelo
Andrea, 90) Lo Vasto Simonetta, 91) Logozzo Maurizio, 92) Lupi
Emmanuela, 93) Marchetti Araldo, 94) Marchetti Lucia, 95) Marchionni
Emilia, 96) Marchiorri Marco, 97) Marciani Maria Cristina, 98)
Marconi Bruno, 99) Marcucci Marco, 100) Mauramato Anna Rita, 101)
Maurich Marco, 102) Mecca Anna Rita, 103) Melis Claudia, 104)
Meneguzzi Adriano, 105) Menichetti Emanuela, 106) Merlino Antonella,
107) Mezzoiuso Giuseppe, 108) Micozzi Andrea, 109) Migliore Girolamo,
110) Mocetti Sara, 111) Modesti Carla, 112) Morgia Valerio, 113)
Muscas Marco Antonio, 114) Nardelli Paolo, 115) Narduzzi Cristina,
116) Nati Silvia, 117) Nepi Paolo, 118) Nevadini Andrea, 119) Nicoli
Roberta, 120) Orsini Federica, 121) Pace Graziella, 122) Pala Maria
Antonietta, 123) Palmucci Caterina, 124) Paniccia Francesca, 125)
Pappalardo Daniela, 126) Pellegrino Michele, 127) Perrone Elide, 128)
Picozzi Paola, 129) Presti Maria, 130) Proietti Semproni Marco, 131)
Pusceddu Massimo, 132) Pusole Laura, 133) Puzzuoli Enrico, 134)
Rampin Alessandro, 135) Ramundo Gianluigi, 136) Rava Alberto, 137)
Rivieccio Amerigo, 138) Rizzi Paola, 139) Rocchetti Roberto, 140)
Romiti Marco, 141) Rosi Massimo, 142) Rucci Simona, 143) Sabatucci
Vittoria, 144) Saccotelli Vincenzo, 145) Santececca Tania, 146) Santi
Isabella, 147) Santelli Fabio, 148) Santini Rosanna, 149) Santoro
Giuliana, 150) Sarra Daniela, 151) Scarpa Patrizia, 152) Sciamanna
Antonella, 153) Serafinelli Paola, 154) Solia Alberto, 155) Solla
Stefano, 156) Spada Massimo, 157) Spellucci Francesco, 158) Sperduti
Massimo, 159) Starnoni Claudia, 160) Suriani Marco, 161) Talucci
Monica, 162) Tarditi Fabrizio, 163) Teofili Anna, 164) Tifi Virna,
165) Torretti Marina, 166) Trivelli Roberta, 167) Trogu Simona, 168)
Tucci Cristiana, 169) Urso Daniela, 170) Vichi Barbara, 171) Vitelli
Francesca Maria, 172) Zanni Paolo, 173) Zeppa Iole, 174) Zito Marco,
175, elettivamente domiciliati in Roma, alla via Cicerone, n. 49,
presso lo studio dell'avv. Vincenzo Ribet, che li rappresenta e
difende, unitamente agli avv.ti Renato Clarizia e Paolo Teodoli, in
virtu' di mandati in calce al ricorso introduttivo, ricorrenti;
e Camera dei deputati - in persona del presidente e del
segretario generale pro tempore - rappresentata e difesa ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia
in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, convenuta.
Con ricorso depositato in data 4 novembre 2014, Ignazio Aiello e
gli altri 174 litisconsorti sopra indicati, premesso di essere tutti
i dipendenti della Camera dei deputati, hanno esposto che la
retribuzione dei dipendenti della Camera e' stabilita sulla base di
tabelle deliberate dall'Ufficio di Presidenza nel 1980 a seguito di
contrattazione tra il Comitato per gli affari del personale della
Camera dei deputati e le organizzazioni sindacali, e soggette a
periodico aggiornamento previa contrattazione triennale; che dal 1980
tutte le questioni inerenti lo stato giuridico ed il trattamento
economico dei dipendenti sono oggetto - ai sensi dell'art. 75 del
Regolamento dei servizi e del personale della Camera dei deputati -
di uno specifico meccanismo di contrattazione sindacale tra l'Ufficio
di Presidenza ed il Comitato per gli affari del personale da una
parte e le organizzazioni sindacali dall'altra; che la progressione
economica della retribuzione e' regolata dall'art. 69, comma 1, del
Regolamento dei servizi e del personale il quale stabilisce che
«nell'ambito di ciascun livello funzionale la progressione
retributiva corrispondente all'anzianita' maturata e' ordinata in una
successione di classi stipendiali di norma biennali»; che il comma 4
dello stesso articolo prevede che «dopo il raggiungimento dell'ultima
classe stipendiale si applicano aumenti biennali terminali del 2,50%
ciascuno»; che con decreto n. 824/2014 del 6 ottobre 2014 la
presidente della Camera ha reso esecutiva la deliberazione
dell'Ufficio di Presidenza n. 102/2014 del 30 settembre 2014 con la
quale sono state approvate disposizioni volte ad introdurre limiti
alla progressione di carriera; che, infatti, l'art. 1, comma 1, del
citato provvedimento stabilisce che «le progressioni economiche
spettanti ai consiglieri parlamentari sono bloccate al raggiungimento
di una retribuzione complessiva pari, al netto dei contributi
previdenziali e delle indennita' di funzione al limite retributivo di
euro 240.000»; che inoltre il successivo art. 2, comma 1, stabilisce
che «le progressioni economiche spettanti ai dipendenti in servizio
diversi dai consiglieri parlamentari sono bloccate al raggiungimento
della posizione stipendiale corrispondente al 23° anno di carriera e
comunque al raggiungimento dei limiti retributivi massimi»; che
l'art. 4 del provvedimento regola il contributo straordinario sugli
importi eccedenti i limiti retributivi, indicando la misura di tale
contributo, crescente sia per le diverse quote di retribuzione
eccedenti sia nel tempo; che tale provvedimento ha riformato in peius
quanto previsto dall'art. 69 del Regolamento dei servizi e del
personale, senza prevedere alcun limite di durata al blocco delle
progressioni economiche; che inoltre e' stato assunto unilateralmente
dall'Ufficio di Presidenza il 30 settembre 2014 senza alcun accordo
con le organizzazioni sindacali; e che essi ricorrenti sono tutti
interessati dal provvedimento suddetto avendo gia' raggiunto il 23°
anno di carriera o dovendo raggiungerlo in data precedente la
maturazione dei requisiti per accedere al trattamento pensionistico.
I ricorrenti hanno ritenuto sussistere la competenza del giudice
ordinario e, in particolare, del giudice del lavoro, reputando che
non osti alla giurisdizione ordinaria la disposizione dell'art. 1 del
Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti della Camera
secondo cui «I dipendenti della Camera dei deputati, in servizio o in
quiescenza, possono ricorrere per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi, in base alle norme del presente regolamento,
contro gli atti e i provvedimenti, anche di carattere generale,
adottati dall'Amministrazione», poiche' tale norma - relativa al
giudizio avanti la Commissione giurisdizionale interna ed al Collegio
d'appello della Camera - ha carattere regolamentare ed e' quindi
priva di forza e valore formale e sostanziale di legge. Osservano
inoltre che la detta disposizione conferisce mera possibilita' di
adire gli organi interni per la risoluzione delle controversie,
lasciando salva quindi la facolta' di proporre azione dinanzi al
giudice ordinario.
Sostengono poi che tali organi siano a tutti gli effetti di
natura politica, essendo composti da deputati in carica, nominati dal
presidente della Camera, e non appaiano dotati delle caratteristiche
di autonomia ed indipendenza che consentano di definirli quali
giudici.
I ricorrenti, a supporto della propria tesi in materia di
giurisdizione, deducono anche che il Protocollo delle relazioni
sindacali della Camera stabilisce, alla lettera B), che «formano
oggetto di contrattazione periodica con le organizzazioni sindacali
tutte le questioni attinenti allo stato giuridico e al trattamento
economico globale del personale», e, alla lettera E), che
«l'amministrazione si impegna al rispetto nei confronti delle
organizzazioni sindacali del personale della Camera, delle
guarentigie dello statuto dei diritti dei lavoratori applicabile al
pubblico impiego, in quanto richiamate dalla legge 29 marzo 1983, n.
93»; e che l'art. 102 del Regolamento dei servizi e del personale
stabilisce: «per tutto cio' che non e' contemplato nel presente
regolamento si fa riferimento, in quanto applicabili, alle norme che
regolano lo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato».
Ad avviso dei ricorrenti, quindi, da tali disposizioni, le quali
rinviano a quelle generali per il pubblico impiego, deve desumersi
che il rapporto di lavoro del personale della Camera deve essere
considerato incluso nella categoria dei rapporti di lavoro pubblico
«contrattualizzato» con la conseguenza che, applicandosi l'art. 63
del decreto legislativo n. 165/2001, le controversie inerenti i
rapporti di lavoro sono devolute al giudice ordinario del lavoro il
quale conosce tutti i vizi di legittimita', senza distinzioni tra
norme sostanziali e procedurali.
I ricorrenti argomentano poi in merito ai limiti della cosiddetta
autodichia, richiamando il contenuto della sentenza n. 120/2014 con
cui la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione
di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte di cassazione
con ordinanza del 6 maggio 2013, n. 10400, relativamente a
disposizioni regolamentari del Senato, ma avrebbe lasciato intendere
che, se si fosse sollevata questione di conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, la pronuncia sarebbe stata diversa; ed ha
affermato che davanti a cio' che «[...] esuli dalla capacita'
classificatoria del regolamento parlamentare e non sia per intero
sussumibile sotto la disciplina di questo (perche' coinvolga beni
personali di altri membri delle Camere o beni che comunque
appartengano a terzi), deve prevalere la «grande regola» dello Stato
di diritto ed il conseguente regime giurisdizionale al quale sono
normalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti i
beni giuridici e tutti i diritti (articoli 24, 112 e 113 della
Costituzione)».
Richiamando inoltre l'ordinanza del 6 maggio 2013 della Corte di
cassazione, i ricorrenti sottolineano i profili di illegittimita' del
sistema di autodichia il quale si porrebbe in contrasto con l'art. 3
della Costituzione perche' l'essere dipendente di un ramo del
Parlamento non e' elemento significativo ai fini di un trattamento
differenziato nella tutela giurisdizionale, con l'art. 102, secondo
comma, Cost. perche' le cause di lavoro dei dipendenti delle Camere
sarebbero sottoposte ad un giudice speciale, nonche' con l'art. 111
Cost. con riferimento al principio del giusto processo poiche' il
processo si svolgerebbe dinanzi ad una delle parti, cioe' lo stesso
datore di lavoro, e non dinanzi ad un giudice terzo ed imparziale.
Nel merito, i ricorrenti deducono che il rapporto di lavoro dei
dipendenti della Camera e le relative retribuzioni hanno natura e
carattere contrattuale con la conseguenza che non possono essere
oggetto di modificazioni unilaterali da parte di uno dei contraenti;
che l'art. 69, comma 1, del Regolamento dei servizi e del personale
prevede una progressione retributiva determinata dalla sola
anzianita' maturata con conseguente obbligo per il datore di lavoro
di erogare, in relazione all'anzianita', una data retribuzione; che
essi godono quindi non soltanto di una mera aspettativa di
retribuzione, ma di un vero e proprio diritto di credito certo la cui
esecuzione e' differita nel tempo al solo maturare dell'anzianita' e
della connessa classe stipendiale; che, anche nell'ipotesi in cui la
progressione economica costituisse mera aspettativa di carriera, come
ritenuto dalla Corte costituzionale, un intervento legislativo
diretto a regolare situazioni pregresse e' legittimo a condizione che
vengano rispettati i canoni costituzionali di ragionevolezza ed i
principi generali di tutela del legittimo affidamento e di certezza
delle situazioni giuridiche; che, in particolare, con sentenza n. 310
del 2013, la Corte costituzionale ha ribadito, che per escludere
l'irragionevolezza di misure, come quella per cui e' causa, occorre
che le stesse abbiano carattere eccezionale, transitorio, non
arbitrario, consentaneo allo scopo prefissato, nonche' temporalmente
limitato dei sacrifici richiesti e che siano finalizzate al
raggiungimento di esigenze, immediate e non future, di contenimento
della spesa pubblica; che tali caratteri sono assenti nel
provvedimento contestato del 30 settembre 2014; che anche
nell'ipotesi in cui non si ravvisasse un diritto soggettivo perfetto
ma una mera aspettativa, la strutturazione di una carriera
configurata all'atto dell'assunzione come connessa al solo scorrere
del tempo crea nei dipendenti un legittimo affidamento,
costituzionalmente garantito, nella progressione di carriera cosi' da
consolidare il principio del divieto di reformatio in peius delle
retribuzioni; che anche la giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo ha posto in evidenza che il diritto di credito del
lavoratore alla retribuzione convenuta, ossia un credito futuro per
il quale si puo' vantare una aspettativa legittima di
concretizzazione, costituisce un «bene da tutelare ai sensi dell'art.
1 del Protocollo addizionale alla CEDU»; che la delibera dell'Ufficio
di Presidenza del 30 settembre 2014 ed il conseguente decreto del 6
ottobre 2014 del Presidente sono illegittimi poiche' contrastanti con
l'art. 75 del Regolamento dei servizi e del personale secondo cui gli
aggiornamenti dello stato giuridico e del trattamento economico
devono essere determinati attraverso lo strumento contrattuale, come
confermato dal Protocollo delle relazioni sindacali, sicche' e' da
escludere un intervento unilaterale di una delle parti del rapporto
contrattuale; che, pure nell'ipotesi in cui i detti atti siano
considerati provvedimenti amministrativi, gli stessi sono nulli per
contrasto con l'art. 75 citato e con il citato Protocollo; che
inoltre gli atti in questione sono affetti da vizi di
costituzionalita' che comportano l'annullamento e/o la
disapplicazione:
1) la Corte costituzionale ha piu' volte affermato
l'illegittimita' di ogni riduzione del trattamento economico del
pubblico impiego in assenza di una ridefinizione «secondo
ragionevolezza» dei contenuti giuridici del rapporto di lavoro;
2) la regolamentazione adottata dalla Camera prevede che la
decurtazione delle retribuzioni avvenga attraverso l'istituzione di
un prelievo forzoso denominato «contributo di solidarieta'» o
attraverso il blocco della progressione economica, misure che, nella
sentenza n. 223/2012 il Giudice delle leggi ha, in caso analogo,
ritenuto costituire imposizioni di carattere tributario, emergente
dalla doverosita' della prestazione e dall'assenza di una modifica al
rapporto sinallagmatico idonea a giustificare la decurtazione;
3) in base all'art. 23 Cost., un intervento definitivo di
reformatio in peius sarebbe possibile solo se previsto dalla legge e
non quindi da un atto assunto dall'Ufficio di Presidenza;
4) nell'introdurre limiti retributivi massimi il provvedimento in
questione ha previsto prelievi differenziati privi di giustificazione
a parita' di reddito;
5) l'applicazione dei limiti retributivi e di progressione di
carriera rappresenta un trattamento discriminatorio nei confronti dei
dipendenti della Camera che sono gli unici a subire tale imposizione
tra tutti i dipendenti pubblici contrattualizzati e non
contrattualizzati;
6) la decisione assunta dall'Ufficio di Presidenza contrasta con
il principio di proporzionalita' della retribuzione sancito dall'art.
36 Cost.;
7) la violazione della possibilita' di negoziare, anche solo in
ordine ad incrementi retributivi, determina una anomala interruzione
delle disposizioni vigenti, cioe' il Regolamento dei servizi e del
personale ed il Protocollo delle relazioni sindacali e quindi del
valore dell'autonomia negoziale riservata alle parti nell'ambito
della contrattazione;
8) la regolamentazione adottata e' estremamente irragionevole
siccome legata al diverso trattamento del personale, a seconda che
percepisca una retribuzione inferiore o superiore ai «tetti» e, in
quest'ultimo caso, a seconda di quanto se ne distanzi;
9) il provvedimento contestato solleva ulteriori dubbi per
violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza legislativa e
solidarieta' sociale poiche', a fronte del dettato normativo di cui
all'art. 13 del decreto-legge n. 66/2014, che fissa in € 240.000,00
l'unico limite al trattamento economico del personale pubblico, ha
apposto ulteriori limiti per le retribuzioni dei soli dipendenti
della Camera.
I ricorrenti hanno percio' chiesto: a) accertare l'illiceita' e/o
l'illegittimita' del comportamento dell'Amministrazione; b) accertare
la nullita' e/o illegittimita' della delibera n. 102/2014
dell'Ufficio di presidenza della Camera dei deputati e del decreto n.
824/2014 della presidente della Camera dei deputati; c) disapplicare
la delibera n. 102/2014 dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei
deputati ed il decreto n. 824/2014 della Presidente della Camera dei
deputati; d) condannare la Camera dei deputati all'esatto adempimento
delle obbligazioni contrattuali assunte nei loro confronti, ai sensi
dell'art. 1372 cod. civ.; e) adottare ogni altro provvedimento che si
renda necessario ai sensi dell'art. 63, comma 2, del decreto
legislativo n. 165/2001 per assicurare il pieno rispetto delle loro
posizioni soggettive.
La Camera dei deputati, costituitasi con memoria depositata l'8
maggio 2015 - premesso che i provvedimenti oggetto di contestazione
da parte dei ricorrenti sono stati adottati in un contesto di crisi
economica e sociale al fine di contenere i costi di funzionamento, in
linea con provvedimenti legislativi emanati nel 2011 e nel 2014, dopo
aver comunque condotto trattative con le organizzazioni sindacali -
ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario stante il regime di autodichia vigente per le controversie
insorte tra la Camera dei deputati ed i propri dipendenti, senza che
possa ipotizzarsi violazione di principi fondamentali in materia
poiche' gli organi previsti dai regolamenti parlamentari godono di
piene garanzie di indipendenza e terzieta', come piu' volte
riconosciuto dalla giurisprudenza, anche costituzionale, la quale ha
escluso possibili contrasti tra la cosiddetta giurisdizione domestica
ed i principi fondamentali del nostro ordinamento.
Nel merito, l'Organo convenuto ha dedotto che, contrariamente a
quanto sostenuto dai ricorrenti, i rapporti di lavoro in questione
non hanno carattere contrattuale ne' ha natura negoziale la delibera
impugnata giacche' la fonte normativa costituita dal regolamento
interno riserva all'Ufficio di Presidenza il potere di disciplinare,
attraverso propri atti normativi, lo stato giuridico ed economico dei
dipendenti, come specificato nel Regolamento dei servizi e del
personale, sicche' il personale della Camera deve essere assimilato,
pur con le opportune differenziazioni, ai dipendenti pubblici non
contrattualizzati di cui all'art. 3 decreto legislativo n. 165 del
2001 in quanto, pur essendo previste trattative con le organizzazioni
sindacali dei dipendenti, le proposte conclusive sono sottoposte alla
deliberazione dell'Ufficio di Presidenza per cui, come avviene nella
disciplina di diritto comune per i lavoratori non contrattualizzati,
e' solo l'atto normativo di diritto pubblico, cioe' la deliberazione
dell'Ufficio di Presidenza, che produce gli effetti modificativi del
regime giuridico ed economico dei dipendenti.
L'Organo convenuto ha poi evidenziato che, pertanto, l'Ufficio di
Presidenza ha il potere anche di modificare unilateralmente il
trattamento dei dipendenti con atti non di carattere negoziale ma
normativo, quale appunto la delibera n. 102 del 2014 oggetto di
contestazione.
Quanto agli ipotizzati vizi di costituzionalita' del
provvedimento, gli stessi - ad avviso del convenuto - sono
inammissibili per difetto di interesse concreto ed attuale quanto ai
ricorrenti la cui retribuzione e' inferiore al «tetto», e comunque
sono insussistenti, giacche' le misure limitative dei livelli massimi
delle retribuzioni non sono affatto irragionevoli ma si inseriscono
anzi nelle determinazioni politiche assunte negli ultimi anni
nell'ottica di assicurare la sostenibilita' delle finanze pubbliche,
senza che neppure possa ipotizzarsi violazione del principio del
legittimo affidamento in relazione alla tutela della proprieta' di
cui all'art. 1 Prot. n. 1 CEDU giacche' tale disposizione garantisce
future entrate a condizione che si tratti di somme che siano gia'
state guadagnate, e non tutela invece legittime aspettative di
guadagni futuri.
La Corte di cassazione - Sezioni Unite, con ordinanza del 19
dicembre 2014, n. 26934 - resa nel medesimo procedimento da cui e'
scaturito incidente di costituzionalita' definito con declaratoria di
inammissibilita' pronunciata dalla Corte costituzionale (sent. n.
120/2014) - ha sollevato conflitto di attribuzione tra i poteri dello
Stato chiedendo dichiararsi che non spettava al Senato della
Repubblica deliberare gli articoli 72-84 del titolo 2° (Contenzioso)
del Testo unico delle norme regolamentari dell'Amministrazione
riguardanti il personale del Senato della Repubblica: «a) in via
principale nella parte in cui - violando l'art 3, comma 1, art. 24,
comma 1, art. 102, comma 2, quest'ultimo in combinato disposto con la
6ª disposizione transitoria, art. 108 Cost., comma 2, e art. 111
Cost., commi 1 e 2 precludono l'accesso dei dipendenti del senato
alla tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di
lavoro insorte con l'Amministrazione del Senato; b) in via
subordinata nella parte in cui - violando l'art. 111 Cost., comma 7,
e art. 3 Cost., comma 1 - non consentono, contro le decisioni
pronunciate dagli organi giurisdizionali da tali disposizioni
previste, il ricorso in Cassazione per violazione di legge ai sensi
dell'art. 111 Cost., comma 7».
Le ampie e condivisibili argomentazioni esposte dalle Sezioni
Unite a sostegno del citato provvedimento interlocutorio appaiono
sostanzialmente sovrapponibili alla fattispecie ora in esame.
I ricorrenti hanno adito questo Giudice da un lato ritenendo che
lo stesso sia competente ai sensi dell'art. 409, 5° comma, c.p.c.
giacche' l'art. l del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei
dipendenti della Camera prevedrebbe una mera facolta' di adire gli
organi giurisdizionali interni per la tutela di diritti ed interessi
legittimi dei lavoratori e, dall'altro, che, sulla scorta degli
argomenti esposti dalla Corte di cassazione nell'ordinanza del 6
maggio 2013, n. 10400, e dalla Corte costituzionale nella citata
sentenza n. 120/2014, sussiste assoluta incompetenza della Camera ad
emanare provvedimenti che abbiano contenuto giurisdizionale nella
materia dei rapporti di lavoro con i propri dipendenti.
Per contro, la Camera dei deputati ha sollevato eccezione di
difetto di giurisdizione affermando che i propri organi
giurisdizionali hanno competenza esclusiva in relazione alle
controversie insorte con i dipendenti ed ha richiamato in proposito
l'orientamento della Corte costituzionale (sent. n. 154 del 1985) e
della Corte di cassazione (SS.UU. n. 317/1999 e n. 11019/2004)
secondo cui i regolamenti parlamentari, su cui si fonda l'autodichia,
sono fonti normative di rango primario e percio' sostanzialmente
parificate alle leggi ordinarie, in quanto dispiegano la loro
efficacia nella sfera di azione interna alle Assemblee legislative,
che e' riservata alla loro autonomia per ragioni di garanzia
dell'indipendenza delle Assemblee stesse.
Non sembra possa dubitarsi del fatto che, nell'attuale assetto
ordinamentale, come per il Senato della Repubblica, anche per la
Camera dei deputati gli organi giurisdizionali interni hanno
competenza esclusiva sulle controversie affidate alla loro
cognizione, labile essendo l'argomento letterale in senso contrario
addotto dai ricorrenti. Invero, la formulazione dell'art. 1 del
Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti (modificato
con decreto del Presidente della Camera dei deputati n. 781 del 15
ottobre 2009, in Gazzetta Ufficiale 19 ottobre 2009, n. 243, in cui
e' riportato il testo integrale comprensivo delle modifiche) indica
soltanto che ciascun dipendente ha facolta' di adire l'organo
giurisdizionale ove ritenga lesi i propri diritti o interessi
legittimi, non diversamente da come l'art. 24, 1° comma, Cost.
riconosce che «Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti e interessi legittimi».
Nell'interpretazione ormai da lungo consolidata, gli organi di
giustizia costituiti all'interno delle Camere hanno non solo natura
giurisdizionale ma anche competenza esclusiva nelle materie a loro
riservate (v. Corte cost. n. 154 del 1985 e, da ultimo, la sent. n.
120/2014 che riconduce l'autodichia, intesa come «potere di giudicare
in via esclusiva e definitiva i ricorsi avverso gli atti e i
provvedimenti adottati dall'amministrazione di quel ramo del
Parlamento nei confronti degli stessi dipendenti, con conseguente
esclusione del sindacato di qualsiasi giudice esterno in ordine alle
controversie che attengono allo stato ed alla carriera giuridica ed
economica dei dipendenti», ad una «antica tradizione interpretativa»;
nonche' SS.UU. 27 maggio 1999, n. 317).
Nel presente giudizio, quindi, non appare possibile, allo stato,
procedere all'esame della controversia nel merito giacche' la
competenza giurisdizionale sulla stessa spetta, in via esclusiva,
agli organi interni giurisdizionali della Camera dei deputati.
La autodichia della Camera trova il suo fondamento nell'art. 12
del Regolamento (doc. 1 produzione convenuta), il cui comma 3 recita:
«L'Ufficio di Presidenza adotta i regolamenti e le altre norme
concernenti: [...] d) lo stato giuridico, il trattamento economico e
di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della Camera, ivi
compresi i doveri relativi al segreto d'ufficio; [...] i ricorsi
nella materia di cui alla lettera d), nonche' i ricorsi e qualsiasi
impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera,
avverso gli altri atti di amministrazione della Camera medesima».
In forza di tale disposizione di rango primario (trovando essa
diretto fondamento nella disposizione di cui all'art. 64, 1° comma,
Cost.), vengono appunto emanati regolamenti sub-primari, tra cui
quello sopra citato sulla tutela giurisdizionale.
Competente a decidere in primo grado sui ricorsi presentati dai
dipendenti della Camera e' quindi la Commissione giurisdizionale per
il personale. Essa, nominata con decreto del Presidente della Camera,
e' composta di sei membri scelti, mediante sorteggio, da un elenco di
deputati in carica che siano magistrati, anche a riposo, delle
giurisdizioni ordinaria e amministrativa, professori universitari in
materie giuridiche, avvocati, avvocati dello Stato o procuratori
presso l'Avvocatura dello Stato, anche a riposo.
Il sorteggio e' effettuato sulla base di liste di venti deputati
designati rispettivamente dal Presidente della Camera, dal Segretario
generale nonche', d'intesa fra loro, dalle Organizzazioni sindacali
ovvero, in mancanza di accordo, indicati in ragione di due da
ciascuna delle stesse Organizzazioni sindacali.
I componenti dell'Ufficio di Presidenza non possono far parte
della Commissione giurisdizionale. L'incarico di componente della
Commissione giurisdizionale e' incompatibile con quello di membro del
Governo e di componente del Consiglio di giurisdizione di cui
all'art. 2 del Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa
agli atti di amministrazione non concernenti i dipendenti. Il
Presidente della Commissione e' designato dal Presidente della Camera
tra i componenti della stessa (v. art. 3 del Regolamento citato).
Il procedimento e la decisione sono regolati rispettivamente
dagli artt. 4 e 5 del Regolamento.
Le sentenze della Commissione giurisdizionale possono essere
impugnate al Collegio d'appello che giudica in via definitiva la
controversia. Tale organo di secondo grado e' nominato dal Presidente
della Camera ed e' composto da cinque deputati in possesso dei
medesimi requisiti professionali dei membri dell'organo di primo
grado. I componenti dell'Ufficio di Presidenza non possono far parte
del Collegio d'appello. L'incarico di componente del Collegio
d'appello e' incompatibile con quelli di membro del Governo, della
Commissione giurisdizionale per il personale e del Consiglio di
giurisdizione (art. 6 del Regolamento).
Come detto, tale complesso di disposizioni viene a costituire un
sistema del tutto autonomo ed interno all'Organo costituzionale per
la risoluzione delle controversie insorte con il personale dipendente
tanto da non consentire non solo il ricorso, quanto meno in
alternativa, ad altri organi della giurisdizione, ma neppure il
controllo generale di legittimita' che la Costituzione affida alla
Corte di cassazione (art. 111, 7° comma Cost.), come affermato dalla
giurisprudenza della Suprema Corte (Cass. civ. Sez. Unite, 19
novembre 2002, n. 16267).
Viene qui richiamato complessivamente il contenuto dell'ordinanza
delle SS.UU. del 19 dicembre 2014, n. 26934, specie nella parte in
cui ripercorre l'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto a
ravvisare, anche laddove non vi siano norme sindacabili attraverso il
giudizio incidentale di legittimita', la possibilita' di sollevare
conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato nel caso in cui tali
norme, facenti parte del complessivo sistema dell'ordinamento
giuridico, appaiano fonte di atti lesivi di diritti
costituzionalmente inviolabili e dovendo comunque ritenersi sempre
possibile un sindacato sul fondamento costituzionale stesso di un
potere decisorio che limiti quello conferito dalla Costituzione ad
altre autorita'.
La disciplina della competenza giurisdizionale della Camera dei
deputati appare presentare i medesimi profili di illegittimita' che
hanno giustificato la proposizione del conflitto di attribuzione, da
parte della Corte di cassazione, nei confronti del Senato della
Repubblica. Le stesse Sezioni Unite, peraltro, hanno sollevato
conflitto di attribuzioni anche con riferimento al sistema di
autodichia proprio della Presidenza della Repubblica (v. Cass. civ.
Sez. Unite, Ord., 19 gennaio 2015, n. 740, con cui, oltre ad essere
esaminati gli aspetti caratteristici della tutela giurisdizionale
dinanzi agli organi interni alla Presidenza, vengono esposte
considerazioni di carattere generale sulla autodichia che, ove non
fondata su disposizioni di rango costituzionale, appare di per se'
non agevolmente compatibile con principi essenziali
dell'ordinamento).
Nella specie, invero, ed analogamente a quanto sostenuto dalle
Sezioni Unite con riferimento alla autodichia del Senato della
Repubblica, anche l'autodichia della Camera dei deputati appare in
contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma,
Cost.), di cui e' espressione il diritto di ognuno di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art.
24 Cost., comma 1).
«L'eguaglianza davanti alla legge, come canone generale e
principio fondamentale, si specifica come eguaglianza in particolare
nell'accesso alla tutela giurisdizionale, quale diritto inviolabile.
E' un principio fondamentale che si salda ad un diritto
espressamente riconosciuto come inviolabile e che genera una tutela
forte, appartenente al nucleo essenziale ed irrinunciabile del patto
sociale su cui si fonda l'ordinamento costituzionale fin da essere
attratto all'area dei cd controlimiti, ossia dei principi
fondamentali e dei diritti inviolabili della persona che
costituiscono gli elementi identificativi essenziali ed
irrinunciabili dell'ordinamento costituzionale.
Questa garanzia viene in sofferenza - ad avviso di questa Corte -
nel momento in cui una categoria di soggetti e' esclusa dalla tutela
giurisdizionale in ragione di un elemento - l'essere dipendenti del
Senato - non significativo, ne' giustificativo sul piano
costituzionale, ai fini del loro trattamento differenziato.
Nella stessa cit. sent. n. 120 del 2014 - in cui veniva in rilevo
proprio questo trattamento differenziato, denunciato da queste
Sezioni Unite con la menzionata ordinanza del 6 maggio 2013 - la
stessa Corte costituzionale ha posto in evidenza che il diritto di
accesso alla giustizia (art. 24 Cost.) costituisce un diritto
fondamentale; affermazione confermata ancor piu' recentemente dalla
cit. sent. n. 238 del 2014 che ha ribadito che «fra i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale vi e' il diritto di
agire e di resistere in giudizio a difesa dei propri diritti
riconosciuto dall'art. 24 Cost., in breve il diritto al giudice»,
aggiungendo che il diritto al giudice ed a una tutela giurisdizionale
effettiva dei diritti inviolabili e' sicuramente tra i grandi
principi di civilta' giuridica in ogni sistema democratico del nostro
tempo. Cfr. anche sent. n. 98 del 1965 che ha sottolineato che il
diritto alla tutela giurisdizionale e' tra quelli inviolabili
dell'uomo, che la Costituzione garantisce all'art. 2, come si
arguisce anche dalla considerazione che se ne e' fatta nell'art. 6
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
In generale la Corte ha ascritto il diritto alla tutela
giurisdizionale tra i principi supremi del nostro ordinamento
costituzionale, in cui e' intimamente connesso con lo stesso
principio di democrazia l'assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi
controversia, un giudice e un giudizio (sent. n. 18 del 1982 e n. 82
del 1996). La Corte ha anche osservato che al riconoscimento della
titolarita' di diritti non puo' non accompagnarsi il riconoscimento
del potere di farli valere innanzi ad un giudice in un procedimento
di natura giurisdizionale: pertanto l'azione in giudizio per la
difesa dei propri diritti ... e' essa stessa il contenuto di un
diritto, protetto dagli artt. 24 e 113 Cost. e da annoverarsi tra
quelli inviolabili e caratterizzanti lo stato democratico di diritto
(sent. n. 26 del 1999, n. 120 del 2014, n. 386 del 2004 e n. 29 del
2003). Cfr. anche sent. n. 212 del 1997 che ha sottolineato che
nell'ordinamento, secondo il principio di assolutezza, inviolabilita'
e universalita' del diritto alla tutela giurisdizionale (artt. 24 e
113 Cost.), non v 'e' posizione giuridica tutelata di diritto
sostanziale, senza che vi sia un giudice davanti al quale essa possa
essere fatta valere.
Ne' appare concretamente ipotizzabile che l'autonomia del Senato,
che certamente ha una posizione guarentigiata di alto profilo in
ragione della centralita' e della primazia del Parlamento, possa
bilanciare, fino a comprimerlo del tutto, il diritto alla tutela
giurisdizionale del personale dipendente nella misura in cui puo'
ragionevolmente escludersi che alcun rischio tale autonomia
guarentigiata corra a causa di un'iniziativa giudiziaria di un suo
dipendente, qual e' l'attuale ricorrente che, assegnatario di
mansioni impiegatizie (con l'iniziale qualifica di coadiutore), si e'
doluto in sostanza dell'inquadramento ritenuto non corrispondente
alle mansioni e di un asserito demansionamento [nella fattispecie
sottoposta all'esame di questo Giudice si tratta di dipendenti che si
dolgono della determinazione della misura delle loro retribuzioni].
13. Puo' poi denunciarsi anche la violazione dell'art. 102 Cost.,
comma 2, che esclude che possano essere istituiti giudici
straordinari o giudici speciali; parametro questo che va coniugato
con la 6ª disposizione transitoria che prescrive che entro cinque
anni dall'entrata in vigore della Costituzione si procede alla
revisione degli organi speciali di giurisdizione all'epoca esistenti,
salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti
(nonche' dei tribunali militari per i quali pero' e' prescritto il
«riordinamento» con legge).
La Commissione contenziosa ed il Consiglio di garanzia, quali
giudici delle controversie dei dipendenti del Senato, si pongono,
rispetto alla giurisdizione ordinaria, come giudici speciali,
istituiti dopo l'entrata in vigore della Costituzione, senza che in
essa ci sia una salvezza, cosi come invece espressamente previsto per
il Consiglio di Stato e la Corte dei conti; salvezza che deroga a
tale generale divieto proprio per essere essa di rango
costituzionale. [Anche gli organi giurisdizionali della Camera dei
deputati appaiono come giudici speciali istituiti dopo l'entrata in
vigore della Costituzione].
Ed ove anche si ravvisasse una continuita' con analogo apparato
di autodichia nel sistema ordinamentale prerepubblicano, non appare
soddisfatta l'ulteriore prescrizione della 6ª disposizione
transitoria della Costituzione che prescrive la revisione degli
organi speciali di giurisdizione esistenti al momento di entrata in
vigore della Costituzione; prescrizione che invece - puo' notarsi
incidentalmente - si e' ritenuto essere soddisfatta con riferimento
al procedimento attivato con ricorso straordinario al Presidente
della Repubblica, di cui parimenti la giurisprudenza di questa Corte,
quella del Consiglio di Stato e piu' recentemente anche quella della
Corte costituzionale, hanno predicato la natura giurisdizionale.
Il difetto di revisione degli organi di autodichia del Senato si
rivelerebbe anche nella parimenti ipotizzata violazione dell'art. 111
Cost., recentemente novellato, quanto al principio del giusto
processo (comma 1) e quanto alla necessita' che il contraddittorio si
svolga davanti ad un giudice terzo e imparziale (comma 2), non
potendo ritenersi rispettoso di tali canoni un processo che si svolge
dinanzi ad un giudice incardinato in una delle parti (in
considerazione in particolare della circostanza che le decisioni
della Commissione contenziosa, ratificate col visto del presidente
del Senato, possono riguardare ricorsi contro decreti del presidente
del Senato) [gli organi giurisdizionali della Camera sono parimenti
incardinati in una delle parti: i membri della Commissione
giurisdizionale sono nominati con decreto del presidente della Camera
il quale designa anche il presidente della Commissione, laddove, come
nella specie, puo' essere impugnato un decreto del presidente
medesimo]. Neppure, per la stessa ragione, sarebbe soddisfatto il
canone della «indipendenza» dei giudici speciali prescritto dall'art.
108 Cost., comma 2 [i membri di entrambi gli organi, in quanto
deputati, sono soggetti alla potesta' disciplinare del presidente
della Camera per comportamenti tenuti in aula o alla potesta'
disciplinare dell'Ufficio di presidenza su proposta del presidente in
casi di maggiore gravita': v. art. 60 del Regolamento della Camera].
Del resto, gia' in epoca ormai risalente, la Corte
costituzionale, proprio in riferimento all'autodichia del Senato
(sent. n. 154 del 1985, cit.) - pur dichiarando inammissibile la
questione incidentale di legittimita' costituzionale sollevata, anche
allora, da queste Sezioni Unite - non ha mancato di rilevare che
«indipendenza ed imparzialita' dell'organo che decide, garanzia di
difesa, tempo ragionevole, in quanto coessenziali al concetto stesso
di una effettiva tutela, sono indefettibili nella definizione di
qualsiasi controversia».
Per altro verso il carattere giurisdizionale degli organi di
autodichia emerge anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo che, nella sentenza 28 aprile 2009, Savino ed altri
c. Italia, ha affermato [...] che, ai sensi dell'art. 6, comma 1,
della Convenzione, e' giudice qualsiasi autorita' che dirima una
controversia facendo applicazione di norme di diritto. E, con
riferimento al parallelo sistema di autodichia della Camera, ha
statuito, quanto ai motivi di ricorso, l'assenza di indipendenza e di
imparzialita' degli organi giurisdizionali della Camera, ed in
particolare dell'organo di appello, ritenendo che la sua composizione
determinasse una inammissibile commistione, in capo agli stessi
soggetti, tra l'esercizio di funzioni amministrative e l'esercizio di
funzioni giurisdizionali: i componenti dell'Ufficio di presidenza,
cui spetta l'adozione dei provvedimenti concernenti il personale. In
sostanza quella Corte ha ritenuto che mancasse, nella specie, il
carattere di terzieta' dell'organo giudicante, attributo connaturale
all'esercizio della funzione giurisdizionale.
Proprio a seguito di tale pronuncia gli organi di autodichia
della Camera dei deputati sono stati «revisionati» tanto che
recentemente la Commissione giurisdizionale per il personale della
Camera si e' ritenuta legittimata, quale «giudice» rimettente (Legge
n. 87 del 1953, ex art. 23), a sollevare questione incidentale di
costituzionalita' in un giudizio in sede di autodichia relativamente
a controversie promosse dal personale dipendente» (S.U., ord. n.
26934/2014).
Sulla base delle sopra riportate argomentazioni, non apparendo
possibile una interpretazione delle disposizioni sub-regolamentari
della Camera tali da escludere ogni dubbio di contrasto con principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale, posto che, per quanto
detto, il sistema della giurisdizione dell'Organo costituzionale ora
convenuto, per unanime interpretazione, esclude ogni possibilita' di
ricorso all'autorita' giudiziaria (ordinaria o amministrativa),
appare necessario sollevare conflitto di attribuzione nei confronti
della Camera dei deputati ai sensi dell'art. 134 Cost. posto che solo
la Corte costituzionale puo' valutare se la disciplina sulle
controversie dei dipendenti della Camera sia effettivamente in
contrasto con i principi costituzionali sopra indicati (articoli 3,
24, 102 in combinato disposto con la VI disposizione transitoria,
108, 2° comma, 111, 1° e 2° comma Cost.).
La sussistenza del potere esclusivo degli organi giusdicenti
della Camera comporta - in presenza dei detti dubbi di legittimita'
costituzionale ed apparendo contrasto con il diritto essenziale dei
lavoratori dipendenti dell'Organo di ottenere tutela giurisdizionale
delle proprie posizioni giuridiche soggettive - compressione o
impedimento del potere giurisdizionale del giudice ordinario adito.
E' evidente la sussistenza dell'interesse a ricorrere al giudice
delle leggi dovendo questo Tribunale dare una risposta di giustizia
agli attuali ricorrenti ed essendo cio' precluso dall'esistenza delle
norme del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti,
secondo il testo coordinato con le modifiche approvate dall'Ufficio
di presidenza con deliberazione n. 77 del 6 ottobre 2009, resa
esecutiva con decreto del presidente della Camera dei deputati n. 781
del 15 ottobre 2009, ed in particolare dalle disposizioni di cui agli
articoli 1-6-bis che disciplinano la costituzione degli organi di
primo e secondo grado ed il procedimento.
Quanto al requisito soggettivo, la natura di potere dello Stato
di ogni giudice dell'ordinamento giudiziario e' stato piu' volte
riconosciuto (v., ex multis, Corte cost. ordinanza, 17 dicembre 2014,
n. 286).
Analogamente a quanto prospettato dalla Corte di cassazione nella
citata ordinanza n. 26934/2014, pertanto «il petitum del presente
atto di promovimento del conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, richiesto come contenuto del «ricorso» ex art. 24 Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale puo'
formularsi in termini piu' ampi: l'autodichia del[la Camera dei
deputati] nelle controversie di' lavoro del proprio personale e' in
toto invasiva del potere giurisdizionale sicche', non spettando al[la
Camera dei deputati] prevederla con le proprie norme
subregolamentari, deve riespandersi l'ordinaria tutela
giurisdizionale».
Pertanto, per le ampie motivazioni esposte dalla piu' volte
citata ordinanza n. 26934/2014, il presente giudizio deve essere
sospeso in attesa della definizione del denunciato conflitto di
attribuzione.